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FATF公布《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》

2019/4/23 10:42:31 创建者:luoxiuli 作者: 来源:


说明:报告内容来自FATF官网。

2019年4月17日,金融行动特别工作组(FATF)发布了《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》。2019年2月,该报告已在FATF第三十届第二次全会审议通过。

FATF官网公布的完整版报告(共8章,280页)及报告摘要均为全英文,为了方便大家阅览Susan及小伙伴借助翻译工具结合自己的理解先将摘要翻译成中文版,完整内容如下,因个人理解及翻译水平有限,欢迎各位老师指正
 


 

执行摘要

Executive Summary


 

1. 本报告概述了在现场访问之日(7月9日至27日)在中华人民共和国(中国)1实施的反洗钱/打击恐怖主义融资(AML / CFT)措施的情况。)。它分析了对金融行动特别工作组(FATF)40建议的遵守程度以及中国反洗钱与打击恐怖融资系统的有效程度,并就如何加强该系统提出了建议。


主要发现

a) 自2002年以来,中国采取了一系列举措,为其对ML / TF(洗钱/恐怖融资)风险的理解做出了积极贡献,尽管仍存在一些重要差距。其国内反洗钱/打击资助恐怖主义合作与协调的框架已经建立。

b) 中国的非集中式金融情报机构安排包括CAMLMAC中国反洗钱监测分析中心,AMLB(反洗钱局)和36个PBC省级分支机构具有很高的潜力,可以提供支持主管当局业务需求的金融情报,但其目前的运作导致金融情报机构所有部门不能完全访问所有数据,分散分析和传播,并限制整体发展视图。因此,需要进行重大改进。

c) LEA(执法机构)在整个调查期间都可以访问和使用各种金融情报,但金融情报并未推动ML调查。在使用金融情报时,LEA会识别谓词犯罪行为并积极调查这些行为。谓词犯罪调查结果反映出中国有能力从事复杂金融犯罪和相关谓词犯罪调查的LEA。有效,相称和具有劝阻性的制裁可用于ML并适用于ML。

d) 根据其对TF恐怖融资风险的理解,并根据其防止TF和破坏TF渠道的策略,中国有一个制度框架来调查和起诉TF活动。自实施以来2015年新的反恐法律和相关解释中,TF起诉和定罪的数量有所增加。

e) TF恐怖融资和PF扩散融资有针对性的金融制裁的实施受到三个基本缺陷的不利影响,这些缺陷涉及(i)要求的覆盖范围以及缺乏涵盖所有个人和实体的禁令;(ii)实际上可以冻结的指定实体的资产和资金类型,以及可以禁止的交易类型;(iii)非国内指定没有延迟执行。也就是说,CTL和相关的PBC通知是根据修订的FATF标准对法律体系进行未来更新的良好起点,并提高有效实施。虽然FATF标准没有涵盖,但当局已就与朝鲜有关的UNSCR的其他方面采取措施。

f) 虽然金融机构对其反洗钱/打击资助恐怖主义义务有了令人满意的了解,但他们对风险的理解还不够充分。为降低风险而采取的措施通常与不同的风险情况不相称。

g) 中国的反洗钱/打击资助恐怖主义监管系统几乎专注于金融部门,因为对DNFBP定的非金融业务和专业部门没有有效的预防或监督措施。人民银行对整体风险认识不足。虽然他们对影响金融部门的风险的理解是充分的,但它对机构特定风险的理解似乎主要基于金融机构自己的风险评估而不是当局的风险评估。

h) 中国按照国内法,双边条约和多边公约规定的审批程序和标准处理司法协助和引渡请求,但由于提供司法协助或执行引渡请求的决策结构复杂,往往是一个漫长的过程。与此同时,中国可以为紧急请求或案件安排快速程序。中国与一些邻国之间在某些领域进行了有效的合作,但缺乏能够有效实施ML / TF相关合作的数据。


 

风险与概况

2. 中国主要的收益性谓词犯罪是非法集资,欺诈,非法毒品贩运,腐败和贿赂,税务犯罪,假冒产品和非法赌博。

3. 中国面临着恐怖主义的严重威胁。从2011年到2016年,中国登记了75起恐怖事件,造成545人死亡。当局的主要冲突地区和重点是新疆西北部,“东突厥斯坦伊斯兰运动”(ETIM)在那里运作,但发生袭击事件整个中国。每年约有来自中国的60人作为外国恐怖主义战士参与叙利亚和伊拉克。

4. 银行总资产约为252万亿元,主导着中国的金融业活动。根据其产品/服务的性质和活动量,它们被认为极易受到ML / TF的滥用。中国目前的在线借贷实体活动迅速增加,主要是通过手机平台。

5. 反洗钱/打击资助恐怖主义框架缺乏对指定的非金融企业和专业(DNFBP)的覆盖范围是一个重大漏洞。国内政治风险人士(PEPs)缺乏报道是另一个重大的脆弱性,在一个腐败是主要上游犯罪国家和国有企业在经济中发挥主导作用的国家尤其值得注意。

6. 每年有大量非法收益流出中国。如全国NRA所述,2014年至2016年,非法收益总额为人民币864亿元,已从90多个国家汇回中国。中国表示,非法收益也通过地下银行业务流出该国。在一些情况下,犯罪分子逃离该国,包括贪污案件的嫌犯。滥用法人也被认为是洗钱非法收益的一种方法。这种滥用的部分原因在于登记和保留受益所有权(BO)信息的无效安排。


整体有效性和技术合规性

7. 中国在ML和TF的刑事定罪,国家协调安排,执法机关的权力和责任以及国际合作安排方面有着良好的法律框架。在一些预防措施以及DNFBP的覆盖和监督方面,可以加强法律框架。

8. 对风险的不完全理解会对中国反洗钱/打击资助恐怖主义安排的若干方面的有效性产生负面影响。这些包括金融机构实施预防措施,监督这些机构以及调查和起诉ML。制度安排和相关做法的弱点对使用金融情报的有效性产生负面影响。

9. 在法人和法律安排的透明度以及与有针对性的金融制裁相关的框架和做法方面,技术合规性和有效性都存在重大缺陷。

 


评估风险,协调和政策制定(第2章 - IO.1; R.1,R.2,R.33)

10. 中国的总体机构表现出对NRA(国家风险评估)内容的深刻理解,该内容在现场访问之前已经完成。然而,鉴于全国NRA的重点和执法机关的活动,关于上游犯罪和对犯罪收益如何实际洗钱缺乏关注,除了直接涉及犯罪的人之外,中国对ML风险的整体理解,同时实现了在很大程度上,受到这种关注的阻碍。法人实体的风险评估侧重于现有的控制措施。NRA中包含的TF评估主要基于定性分析。该分析整理了反恐部门(主要是MSS国家安全部,MPS公安部和PBC中国人民银行)的信息,确定了恐怖主义融资的来源和渠道,并确定了中国面临的TF威胁。

11. 中国在政治和政策制定层面展示了强有力的合作和协调。中国建立国家协调与合作的主要机制是成立于2002年的AMLJMC,由23个政府部门组成。AMLJMC负责指导反洗钱/打击资助恐怖主义在全国各地的工作,制定反洗钱/打击资助恐怖主义政策和战略,并协调各部门开展反洗钱/打击资助恐怖主义活动。


金融情报,洗钱和没收(第3章 - IOs 6-8; R.3,R.4,R.29-32)

12. 省级和地方调查机构在中国进行大部分ML和上游犯罪调查。中国在PBC内设立的金融情报机构安排反映了这种分散的方法,其中包括以下三个基本上独立运作的组成部分:中央层面的CAMLMAC和AMLB以及36个PBC省级分支机构中的AML单位。虽然中国分散的金融情报机构有可能产生支持主管当局业务需求的金融情报,但金融情报机构正确分析和自发分享准确和及时的金融情报的能力存在局限性。各种金融情报机构组成部分的分析和传播阻碍了整体观点的发展。其他因素也限制了金融情报机构正确分析和分享与执法部门相关的金融情报的能力。首先,STR(可疑交易报告)报告要求仅扩展到FI,其实施水平不足。其次,其他信息来源,例如有关跨境货币申报和受益所有权信息的信息,要么有限,要么根本不存在。最后,金融情报机构的业务独立性可能会受到损害。

13. 中央,省级和地方级的LEA(执法机构)访问和使用金融情报和其他信息来识别和追踪收益,并支持对上游犯罪的调查和起诉,但在有限的范围内为AML目的这样做。虽然LEA认识到“追随金钱”的价值,但他们的重点(在制定证据和追查犯罪收益时)是支持调查和起诉国内上游犯罪,而不是更广泛地支持独立的ML和TF调查。LEA使用金融情报导致拆除犯罪网络,但不能充分识别ML操作。

14. 公安部(MPS)和下属公安局(PSB)负责ML调查。经济犯罪调查部门(ECID)是MPS和PSB的分支机构,负责调查包括ML在内的复杂金融犯罪。在这个部门内,有熟练和有能力的调查员,他们拥有足够的调查工具和资源来履行其职能。

15. 中国有三种不同的ML罪行。事实证明,在实施上游犯罪之前,已经证明有必要清洗或隐瞒犯罪所得的人经常被起诉为上游犯罪的“共犯”。自我洗钱没有被定罪。根据严重罪行吸收不太严重罪行的原则,并行和自我洗钱是根据上游犯罪处罚定罪和判刑的。当局报告说,“知识”因素,即资金或财产来自犯罪,提出挑战。对总检察长起诉的审查发现,这些起诉主要涉及上司的家庭和亲密关系;法律人员在有限的几次被起诉。在中国,大部分的ML定罪都是在Art下获得的。刑法第312条。同一篇文章将接收被盗财产的行为定为犯罪。中国认为购买或获取不诚实获得的财产(而不是隐瞒或伪装)构成了ML活动。无法根据艺术分离定罪。312或量化与这些离散行为相关的定罪已经对IO.7的有效性评估提出了挑战。

16. 追究犯罪所得是中国的政策目标。作为量刑过程的一部分,犯罪收益和手段没收通常会发生。在某些情况下,例如犯罪分子从中国潜逃或已经死亡,中国有能力在没有定罪的情况下没收财产。


恐怖主义融资和融资扩散(第4章 - IOs 9-11; R.5-8)

17. 当局已采取一些法律措施,使国内指定可能的恐怖分子;但是,这些措施自2012年以来一直没有使用。与这些国内冻结措施一样,PBC(中国人民银行)要求冻结联合国指定实体的措施主要集中在金融部门,而且没有得到有效实施。总的来说,TF和PF有针对性的金融制裁的实施受到三个基本缺陷的不利影响,这些缺陷涉及(i)要求的覆盖范围和缺乏涵盖所有个人和实体的禁令,(ii)资产类型实际上可以冻结指定实体的资金,以及可以禁止的交易类型,以及(iii)非国内指定没有延迟实施。

18. 当局表达了高层政治承诺,即为实施与扩散筹资有关的有针对性的金融制裁建立一个全面的法律框架,这是一个积极的步骤。虽然FATF标准没有涵盖,但当局已就与朝鲜有关的UNSCR的其他方面采取措施。另一方面,当局提供的信息不足以确定与伊朗有关的任何有针对性的金融制裁的执行程度。


 

 

预防措施(第5章-IO.4; R.9-23)

19. 金融机构对其反洗钱/打击恐怖融资义务有一个令人满意的理解。他们通常对ML / TF风险的理解不足,并采用与这些风险不相称的缓解措施。在线贷款机构尚未了解ML / TF风险或AML / CFT义务。

20. 金融机构无效地应用CDD(客户尽职调查)措施,客户识别和验证措施(包括BO)的明显弱点以及持续的尽职调查。考虑到普遍存在的风险,金融机构没有有效地对PEP,TFS和与高风险国家相关的措施采取措施。金融机构在实施与记录保存,代理银行关系,新技术和电汇相关的措施方面相对更为成功。

21. 金融机构报告可疑交易的不一致做法增加了引爆的风险。可疑交易报告中报告的收益类型似乎与风险环境不一致,并且集中在银行业。考虑到中国金融业的规模,报告的可疑交易报告数量似乎不大。金融集团的内部控制往往不适合降低风险,特别是当东道国的法规阻止获取信息时。

22. 总体而言,银行比其他金融机构更好地实施预防措施,在线贷款机构仅限于不执行这些措施。DNFBP通常不适用这些措施。DNFBP报告可疑交易几乎不存在。


监督(第6章-IO.3; R.26-28,R.34-35)

23. 大多数受监管的金融机构分部门的适合性和适当的框架存在一些缺点(见TC分析),特别是对犯罪记录的审查时间不必超过三年。在线贷款部门的入职要求是基本的。每年都会撤销相对较少数量的个人任命,鉴于金融部门的规模和腐败是一个主要威胁,这种情况似乎很低。在DNFBP部门,房地产,DPS和CSP部门不受入境或正在进行的犯罪背景调查。

24. 中国人民银行对金融部门的风险程度有一定程度的了解。其过程高度依赖于金融机构正确实施规定的风险评估方法及其理解能力ML / TF风险(FIs在第5章中评估为对风险的理解水平较低)。使用约20个标准验证控制措施的质量。内部控制信息的内容和质量参差不齐也来自渔业部门监管机构对自己对ML / TF风险内部控制有效性的观察。在线贷款部门不受此流程的约束。人民银行对DNFBP部门风险的理解程度很低,因为该部门的工作很少。

25. 中国的反洗钱/打击恐怖主义监督管理系统主要面向金融部门。人民银行要求采取补救措施控制系统的整体能力似乎与金融部门的整体风险状况基本一致,重点是银行业风险最高。银行业的检查水平与风险水平不相称。部门主管一般都支持但不发挥重要作用。部门主管使用的方法存在不一致之处。DNFBP部门的监管水平很低或没有,行业监管机构或分区域办事处在监管方面没有发挥有效作用。

26. 根据2017年的统计数据,中国人民银行实施的反洗钱/打击恐怖主义融资平均每年约为人民币4100万元(约合每年602万美元);鉴于金融部门银行和其他金融机构的规模,以及缺乏对补救措施的初步回应,这些措施不具有效力,劝阻性或相称性。没有反洗钱/打击资助恐怖主义补救行动或制裁适用于任何在线贷款机构或DNFBP。

27. PBC对金融机构的合规性和风险管理流程产生了中等影响。行业监管机构发挥了支持作用,但其影响较小,因为它们主要局限于风险控制评估。由于具体的反洗钱/打击资助恐怖主义要求不适用,因此对在线贷款部门没有明显影响。在DNFBP部门,PBC和行业监管机构在现场时间内的影响很小甚至不存在。PBC和行业监管机构的活动对行业对风险和义务的理解的整体影响在金融领域是温和的,在DNFBP领域是低的。


法律人员和安排的透明度(第7章-IO.5; R.24-25)

28. 基本或法律信息是在互联网上为所有类型的法律实体收集和公开的,尽管信息并不总是准确的似乎相对容易规避注册规则(例如通过稻草人)。法律实体(国内或国外)的BO信息在中国(公开)不可用。当局利用可用的基本信息,金融机构收集的CDD信息和执法权力。这些来源中的每一个都存在缺点和重大挑战,并且当前阶段的措施组合不能及时获得准确,充分和当前的BO信息的有效系统。也就是说,当局已经启动了可能在未来提高效率的计划和措施,包括通过PBC的BO注册。

29. 对每种法人的ML / TF风险没有细致的理解,为NRA(国家风险评估)目的而产生的风险分类侧重于与技术合规相关的控制措施。“信托法”规定了国内民事信托的存在。虽然由于缺乏促进使用这些安排的监管,目前民事信托的风险很低,但没有采取任何措施来减轻对国内信托的滥用。外国法律安排(即外国信托)在中国运营,例如中国法人公司的合法或实益拥有人。当局已经能够发现在中国运营的外国信托。


国际合作(第8章-IO.2; R.36-40)

30. 中国在提供和寻求司法协助方面拥有法律和程序框架,并在实践中使用(包括引渡)。确保请求的复杂程序与中国立法一致,导致一个非常漫长的过程,尽管在紧急情况下可以加快这一过程。其他司法管辖区对中国国际合作的反馈意见不一。

31. 司法和执法当局在广泛的案件中寻求国际合作和法律援助,主要与上游犯罪有关,但很少涉及ML或TF。他们在努力将资金返还给该国时使用不同的渠道。虽然中国要求拘留恐怖主义分子并冻结/没收海外恐怖主义融资者的资产,但仍有增加工作重点和其他国际合作工具的空间。

32. CAMLMAC(中国反洗钱监测分析中心)与外国金融情报机构交换信息。在这样做的过程中,它向国外发送的请求的程度远低于从外国金融情报机构收到的请求,这与分析的STR(可疑交易报告)数量和开展的工作量不相称。国内LEA查询。监管当局与外国同行进行广泛的信息交流和其他形式的合作。

 


优先行动

根据这些调查结果,针对中国的优先推荐行动包括:

a) 中国应扩大所依赖的信息来源,以制定其全国协会,以包括对其面临的ML / TF威胁,脆弱性和风险的更广泛观点,例如学术和国际组织关于该主题的出版物以及来自外国司法管辖区的反馈。这样可以更加平衡地理解中国面临的ML和TF风险,这些风险与产生谓词犯罪的收益直接相关。

b) 中国应审查其金融情报机构的运作情况,以确保所有三个金融情报机构组成部分收到,分析和传播的所有信息都可以在中央和省级随时获取和获取。该审查应包括建立一个数据库,以统一和集中中央和省级现有(独立)数据库的所有组成部分。此外,为了确保金融情报机构的运作独立性,中国应取消中国人民银行省级分支机构主席的签名,作为向主管当局传播信息的条件。

c) 重新考虑这一政策,重点是追求那些参与预防犯罪以打击ML的人,将更广泛的重点放在“追随金钱”之外,而不是那些积极参与谓词犯罪的人。

d) 当局应为执行与TF和PF相关的TFS(有针对性的金融制裁)制定全面的法律框架,其中包括一般性禁止,扩展到指定实体的所有资产,并在UNSC(联合国安理会)的指定方面立即实施。在此期间,PBC应更新其现有通知,以解决冻结延迟问题。现有的TF法律框架和关于PF的预期法律可能在这方面发挥作用。

e) 应解决反洗钱/打击资助恐怖主义法律框架中与在线贷款机构,DNFBP,国内PEP,TFS和报告可疑交易标准有关的缺陷。应根据需要提供相应的指导。

f) 中国的注意力应集中在:(i)金融机构风险评估的稳健性和实用性,以确保这些金融机构能够反映实际威胁和相应的脆弱性,使这些机构面临风险;(ii)持续尽职调查的有效性,特别是交易监控;(iii)对金融集团进行综合监管,以确保这些集团对ML / TF风险进行有力管理。

g) PBC应引入有效的评估个体实体风险的系统,监督和监督DNFBP(除信任外)公司和DPM)遵守AML / CFT义务。在此过程中,鉴于对ML / TF风险的了解程度较低,中国应审查与DNFBP部门的部门主管合作的战略和必要性。

h) 当局应确保主管当局能够及时获得充分,准确和最新的基本和BO信息(超出法定所有者信息)。这将需要采取措施确保此类信息准确注册或保存在可访问的地方。

i) 中国应该更多地关注ML / TF案件中的信息交流,并通过其战略和运营分析增加发送给外国同行的自发请求的数量,并且通常应该减少回应时间。

 

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